대한민국 수도 서울은 국가 전체 국내총생산(GDP)의 22.6%를 담당하는 거대한 글로벌 메가시티다. 지식기반 서비스업과 인공지능(AI) 중심의 첨단산업이 외형적 성장을 이끌고 있지만, 600만 취업자가 일하는 서울의 이면에는 심각한 '성장과 노동의 디커플링(decoupling)' 현상이 자리 잡고 있다. 서울시 전체 사업체의 85.1%가 1~4명 규모의 극히 영세한 사업체이며, 143만명에 달하는 노동자가 근로기준법의 핵심 조항조차 적용받지 못하는 5명 미만 사업장에 종사한다. 여기에 플랫폼 노동자, 프리랜서 등 전통적 고용관계의 밖으로 밀려난 비전형 노동자의 폭발적으로 증가하며 서울의 노동시장은 극도로 파편화됐다.

이러한 구조적 위기 속에서 과거 서울시는 2012년 전국 최초로 노동 전담 부서를 신설하고, 2015년 '제1차 노동정책 기본계획'을 수립하며 중앙정부 근로감독 체계의 사각지대를 메우는 '노동존중특별시' 모델을 선도해 왔다. 그러나 민선 8기 오세훈 시정에서 수립된 '3차 노동정책 기본계획(2025~2027)' 실행 과정에서 지난 10여년간 축적된 지방정부 노동행정의 제도적 자산은 체계적으로 해체됐다. 현재 서울시 노동정책은 단순한 단위 사업 축소를 넘어, 노동을 대하는 철학과 행정 인프라가 붕괴 직전에 이른 심각한 위기에 직면해 있다.

이 글은 서울시 제3차 노동정책 기본계획과 민선 8·9기 오세훈 시정 노동정책의 구조적 모순을 비판적으로 진단하고, 이를 타개하여 노동 시민권을 복원하기 위한 실천적 과제를 제안하고자 한다.

성장과 노동의 디커플링, 그리고 잃어버린 10년
노동정책 기본계획과 시정의 철학적·구조적 퇴행

민선 8기 오세훈 시정의 가장 큰 실책은 노동정책 패러다임을 '능동적 권리 보장'에서 '수동적 시혜'로 퇴행시켰다는 。이다. 3차 노동정책 기본계획은 '약자와의 동행' 기조 아래 대상을 1인 자영업자와 영세 사업주로 확대했으나, 실질적으로는 철학적 빈곤을 드러낸다. 노동문제의 본질은 자본과 노동 간의 구조적 권력 불균형에 있다. 따라서 행정의 목표는 노동자가 스스로 단결하고 협상할 수 있도록 집단적 자치 역량(empowerment)을 강화하는 데 집중돼야 한다. 그러나 현 계획은 노동자를 개별화된 '복지 수혜자'로 전락시켰다
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. 단결권 지원이나 노동이사제 같은 주체적 참여 모델을 배제한 채, 일회성 지원이나 단편적 상담에 치중하는 것은 불평등의 근본 해법이 될 수 없다.

이러한 철학적 퇴행은 행정 인프라의 가혹한 구조조정으로 이어졌다. 민선 7기 마지막 해인 2020년 487억원이었던 서울시 노동정책 예산은 2024년 254억원으로 48%나 삭감됐다. 대시민 서비스의 접. 역할을 하던 권역별·자치구별 노동자종합지원센터는 '운영 효율화'라는 명분 아래 단일 센터로 통폐합됐고, 취약노동자 권익구제 예산은 35% 증발했다. 대면 밀착형 서비스라는 노동행정의 특성을 무시한 채 지역 네트워크를 행정 편의주의적으로 해체함으로써 취약노동자의 현장 접근성을 박탈한 것이다. 아울러 서북권 직장맘지원센터를 비롯한 여성·가족 관련 특화 센터 5곳이 문을 닫았으며, 사회적경제·협동조합 지원센터 통폐합 과정에서는 고용원 80% 이상 승계를 명시한 민간위탁 관리지침마저 어겨 행정이 스스로 불안정 노동을 양산하는 모순을 드러냈다.

더욱 심각한 문제는 공공이 선도하던 노동 규범의 붕괴다. 2024년 5월, 공공돌봄의 질 향상과 고용안정을 위해 설립된 '서울시사회서비스원'이 폐원됐다. 이는 지자체가 모범적 사용자로서의 역할을 포기했음을 보여주는 상징적 사건이다. 저임금 노동자의 실질소득을 보장하던 서울시 생활임금 인상률 역시 오세훈 시장 재임 기간 9.4%에 그쳐 광역 지자체 중하위권으로 추락했다. 공공기관 노동이사제 또한 적용 대상을 300명 이상으로 축소해 노동자 대표 정수가 30명에서 17명으로 45% 줄었다. 10년간 쌓아 올린 '노동존중'의 기틀이 불과 4년 만에 허물어진 셈이다.

민선 9기 서울시, 권리 중심의 사회적 연대로

서울시가 과거 선진적이고 평등한 노동행정의 유산을 회복하고, 보편적 노동 시민권을 전면 실현하기 위해 시급히 집행해야 할 과제는 다음과 같다.

첫째, 예산 절감을 명분으로 와해된 지역 단위 노동센터의 독립성과 예산을 원상복구해야 한다. 소규모 사업장 노동자, 감정노동자, 배달라이더 권리 구제는 다원화된 자치구별 거。이 기능할 때 비로소 도달 가능하다.
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재정 효율성과 조직 슬림화를 명분으로 거대 센터 밑으로 통폐합한 조치를 재검토하고, 노동 지원 거。의 독립성과 접근 권역 다각화를 다시 확보해야 한다. 아울러 위탁 주체가 변경되더라도 현장 전문 인력의 고용 승계를 조례로 의무화해 정책 지속성을 담보해야 한다.

둘째, 돌봄 사각지대 대응과 사회서비스 질적 제고를 위해 공공 돌봄노동 체계를 긴급히 재설립해야 한다. 시장화 정책으로 폐쇄된 서울시사회서비스원 기능을 우회 복원하거나 신규 시립 공공사회서비스기구를 설립해야 한다. 공공 돌봄노동은 위태로운 시민이 기댈 무형의 기둥이다. 돌봄 종사자가 고용불안과 집단해고 위협, 저임금에 시달린다면 양질의 수혜자 보호는 어불성설이다.

셋째, 기존의 '근로자' 정의를 넘어 일하는 시민 누구나 동일한 사회적 혜택을 청구할 수 있도록 '일하는 사람의 권리보장 기본 조례'를 제정해야 한다. 플랫폼 노동자, 프리랜서, 1인 자영업자, 예술 노동자 등 비전형 노동자에게 적정소득 보전, 알고리즘 평가 불복 청구권, 노동 유관단체 활동 보장 등 보편적 기초 권리를 서울시 자치 규범으로 우선 명문화해야 한다.

국제사회 역시 플랫폼 종사자의 보편적 노동 시민권을 보장하기 위한 담론의 이정표를 세우고 있다. 국제노동기구(ILO)는 법률상 노동자성 여부와 무관하게 모든 일하는 사람의 기본 노동권을 보장하고자 플랫폼 종사자 보호를 위한 국제 노동기준(193호 협약)을 제정했다. 이 조약은 국가가 플랫폼 노동자에게 노동3권을 부여하고 최저 보수기준을 마련함은 물론, 근로조건을 지시하는 인공지능 알고리즘의 작동 방식을 사업주가 설명하도록 의무화할 것을 권고한다. 이는 신자유주의적 고용 유연화가 낳은 사회적 불평등을 막고 노동 체제 전체의 지속 가능성을 담보하는 현대적 실현 경로다. 서울시 역시 이러한 국제 노동 표준의 정교한 규칙들을 지방자치 현장에 능동적으로 도입하는 제도적 실천을 도모해야 한다.

넷째, 시민과 노동 주체를 단순 수혜자로 길들이고 외면하는 폐쇄적 행정을 청산하고, 상호 연대 기반의 개방형 거버넌스를 되살려야 한다. 장애인 권리 중심 일자리처럼 노동을 통한 삶의 회복을 외치는 소수자의 직접 참여권을 존중하고 이들을 정책 설계자로 대우해야 한다.
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관료 중심 하향식 행정을 타파하기 위해 미조직 돌봄 노동자, 배달라이더 등이 직접 정책을 제안·숙의하는 상향식(Bottom-up) 거버넌스인 '(가칭)일하는 시민 1천인 위원회'를 구축해 민주적 의사결정 구조를 정상화해야 한다. 아울러 시민참여예산 제도를 원상 복구해 노동행정의 결정 권력을 시민 대중과 현장에 정당하게 되돌려 주어야 한다.

다섯째, 민선 9기 서울시는 더 이상 "근로감독권이 없다"는 변명 뒤에 숨어서는 안 된다. 지방정부는 징벌적 규제 권한은 없지만, 수조 원대 예산 편성권과 공공 조달(계약) 권한이라는 강력한 간접 무기를 지니고 있다. 서울시 발주 공사 및 민간위탁 입찰시 중대재해 유발 기업과 상습 임금체불 기업은 공공 계약에서 원천 배제해야 한다. 반면 프리랜서 안심결제 등 표준계약서를 준수하고 노동환경을 개선하는 우수 상생기업에는 획기적인 신인도 가.과 세무조사 유예 혜택을 부여하는 '사회적 책임 조달(SRPP)' 제도를 조례로 전면 의무화해야 한다. 자본의 이윤 동기를 활용해 자발적 법 준수를 유도하는 것이야말로 낡은 법의 한계를 우회하는 지자체의 가장 영리하고 효과적인 경제적 지렛대(leverage)다.

서울시, 노동정책의 능동적 설계자로 다시 일어서야

민선 9기 서울시가 진정한 글로벌 일류 도시로 도약하기 위해서는, 퇴행한 노동행정을 원상 복구하는 것을 넘어 미래 노동환경에 조응하는 '새로운 사회계약'을 주도해야 한다. 지방정부의 노동정책은 단순히 중앙정부가 놓친 취약계층에게 온정을 베풀고 쉼터를 제공하는 자선 사업이 아니다. 그것은 디지털 전환과 양극화라는 거대한 파도 속에서, 시민이 자본의 이윤 논리에 소외되지 않고 인간다운 존엄을 지킬 수 있도록 불평등한 시장의 '규칙(Rule)'을 직접 고쳐 쓰는 투쟁이다.

민선 8기와 9기 오세훈 시정이 보여준 일방적인 노동 지우기와 인프라 훼손은 서울을 상생의 도시가 아닌 각자도생의 정글로 퇴행시키고 있다. 서울시는 이제라도 '권한 없음'의 방관자적 태도를 버리고, 자신들이 지닌 경제적 레버리지와 행정력을 총동원해 노동시장의 불공정을 제어하는 '능동적 설계자'로 다시 일어서야 한다. 파편화된 노동 현장의 눈물을 닦아주고 이들에게 주체적인 시민의 지위를 돌려주는 참된 '노동 시민권'이 복원될 때, 비로소 서울은 일하는 시민이 의지할 수 있는 진정한 의미의 '글로벌 노동존중 도시'로 재도약할 수 있을 것이다.
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